浅谈地方人大及其常委会对政府垂直部门的监督
开封市人大常委会财政经济工作委员会
政府垂直部门是指国家、省在某一区域内设立的，在地方独立行使职责的部门。地方人大及其常委会如何实施对政府垂直部门的监督，是多年来人大理论工作者一直探索的一个老课题，还没有像对当地政府实施监督那样，有一套较系统的监督方式。根据近几年来，我市人大对政府垂直部门的监督实践，谈些粗浅看法，以供探讨。
一、地方人大及其常委会对政府垂直部门实施监督的必要性
首先，从法律角度看，地方人大及其常委会对政府垂直部门实施监督是有法律依据的。政府垂直部门是代表国家在本区域内贯彻实施国家相关的法律、法规和方针、政策的主体部门，它是国家根据经济发展需要和便于管理的原则，从地方政府划分出去或设立在本行政区域内的国家机关。为了防止监督出现空间，地方组织法明确规定：“各级人大及其常委会在本行政区域内保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常委会决议的遵守和执行。”这就说明，任何执法部门只要在本区域内都必须接受监督。这一规定，为地方人大及其常委会对政府垂直部门的监督提供了必要的法律依据。
其次，从政府垂直部门的执法角度看，地方人大及其常委会的监督是防止“权力失范”，使法律、法规在本区域内得以贯彻实施。政府垂直部门负责人的任免摆脱了地方权力机关的任免权，出现了地方人大及其常委会监督的“盲区”，但是，它的执法行为又与所在行政区域的政治、经济、文化等息息相关。可是，所在地政府部门对它又无法实施监督。他们的部门法律法规的贯彻执行缺乏地方政府的支持和保障，一些安排脱节，它的上级政府部门实施监督也只能是鞭长莫及的监督。我们从以往的教训中得出，不受监督的权力是会无限扩张的，而无限扩张的权力是产生腐败可能性最大的权力。早在解放前夕，毛泽东同志针对民主人士提出的执政问题时指出：“执政若干年后必然腐败的规律，我们共产党人已经找到，那就是走人民监督政府”。因此，地方人大及其常委会对它实施监督显得更加重要。
其三，从政府垂直部门的工作性质和特点看，地方人大及其常委会的监督是必需的。政府垂直部门在本区域内所做的工作是政府行为，它所行使的职权具有较强的权威性，从人民群众关心、议论的热点、难点到本地域社会经济发展诸多方面，都离不开他们的工作，他们的工作做好了，社会矛盾就会减少，经济就能健康快速发展。否则，社会不稳定因素增长，阻碍本地经济发展。地方人大及其常委会对政府垂直部门实施监督，是为了规范他们的执法行为，促进他们的工作，支持他们更好地为本地经济建设服务。
二、地方人大及其常委会对政府垂直部门进行法律监督的内容和方式、方法
地方人大及其常委会对政府垂直部门的监督范围重点要放在法律、法规的贯彻实施中，它不同于人大及其常委会对地方政府的监督。因为，地方政府由本级人大产生，受它监督，对它负责，这就决定了人大与地方政府之间是一种决定与执行、监督与被监督和协调一致开展工作的关系。对地方政府的监督既有法律、法规的监督，又有开展工作的监督。而政府垂直部门则是国家垂直管理的部门，工作由上级主管部门督导管理，在地方是独立行使自己的职责。因此，地方人大及其常委会就不可能对它的工作也实施监督，只有在法律、法规范畴内对它们进行监督。
回顾这几年对政府垂直部门实施法律、法规的监督实践，我们主要采取了以下三种方法进行探索：
(一)人大及其常委会要经常听取政府垂直部门关于法律、法规执行情况的汇报.
地方人大及其常委会要将政府垂直部门关于法律法规贯彻执行情况列入常委会会议议题，经常听取政府垂直部门的汇报是人大及其常委会对政府垂直部门进行法律监督的一种有效形式，这既是对政府垂直部门的法律约束和监督，又是对他们行政执法工作的有力支持，同时，更有利于政府垂直部门依法行使职权和为经济建设提供优质高效的服务。这里需要在三个环节上把好关：
1、针对汇报议题，搞好调查研究，这是取得监督实效的前提。作为人大财工委对口联系部门，要通过多种形式、多种渠道掌握第一手资料，为常委会审议做好准备工作，使常委会组成人员在听汇报时心中有数，审议时胸有成竹，谈问题才能有的放矢，找出问题的实质和根源所在，提建议才能更富有建设性、操作性。
2、会议期间，常委会组成人员认真听取汇报，积极审议，认真发言是取得监督实效的基础。首先，常委会组成人员要以高度的责任心和使命感，熟悉政府垂直部门在法律、法规实施过程中采取了哪些措施，取得哪些成效，对其工作给予肯定；其次，要清楚政府垂直部门工作中还存在哪些困难和问题；同时，还要考虑对这些困难和问题如何进行克服和改进，积极、善意表达自己的意见和建议。
3、将常委会审议意见及时反馈给政府垂直部门，并认真进行督促整改，是取得监督实效的保证。我们在常委会审议政府垂直部门议题时，不同于地方政府部门，地方政府部门可以通过政府督促整改，而对政府垂直部门则必须一步到位，因此，不能满足于会议中的审议，而应以常委会名义将审议意见分门别类反馈给政府垂直部门，并直接督促整改，跟踪问效，要求时限，听取整改情况汇报，使常委会的审议意见切实落到实处。
(二)对政府垂直部门定期开展执法检查。
对政府垂直部门法律、法规贯彻执行情况定期开展执法检查，是提高政府垂直部门的执法水平，保证相关的法律、法规在本行政区域内得以顺利实施的重要举措，也是地方人大及其常委会对政府垂直部门进行法律监督的又一种方式。
今年，我们组织驻地的省、市人大代表开展了对《中华人民共和国产品质量法》、《中华人民共和国消费者权益保护法》、《河南省产品质量管理条例》、《河南省消费者权益保护条例》和《河南省查处生产、销售假冒伪劣商品条例》在我市贯彻执行情况的执法检查，经过“学习动员、自查自纠、组织代表检查和整改”几个阶段，取得明显成效。一是净化了市场。共查处制售假冒伪劣商品案件303起，捣毁制假窝点272个，批捕肇事主犯5人；二是为企业、为个体商户挽回经济损失731万元；三是加深了对法律、法规的理解，熟悉了业务，提高了执法水平，加强了队伍建设；四是进一步完善了各项制度，达到了这次执法检查的预期目标。
(三)对政府垂直部门的依法行政工作有计划进行检查评议。
组织人大代表对政府垂直部门的依法行政工作进行检查评议，是强化人大监督工作的一项重要内容，是促进政府垂直部门严格依法行政的有效途径。
1998年以来，按照省、市人大常委会部署，我们先后两次组织人大代表对政府垂直部门依法行政工作进行了检查评议。一次比一次深入，一次比一次效果好。
第一次是1998年，我们组织人大代表对全市贯彻执行中共中央、国务院《禁止向企业摊派暂行条例》、《关于治理向企业乱收费、乱罚款和各种摊派等问题的决定》和《河南省企业负担监督管理条例》情况进行检查评议。当时，乱收费、乱罚款、乱集资、乱摊派（统称“四乱”）是群众特别是广大商户和企业普遍关心、议论的热点问题，也是多年来没有得到根本解决的难点问题。针对这一矛盾焦点，我们在被检查评议的执法部门（市工商局、质监局）中开展了“摆正四个关系”的大讨论：一是摆正人大代表检查评议与执法部门的关系；二是摆正执法部门与企业、纳税人的关系；三是摆正局部利益与整体利益的关系；四是摆正合理收费与治乱减负的关系。通过讨论，在报纸、电台、省人大杂志等刊物上发表论文进行探讨，使治乱减负活动深入人心。开封市人民政府和被评议的政府垂直部门先后颁布取消、废止和降低收费项目784项，重新明确了进入企业的检查制度，使我市投资环境明显改善。
第二次是今年，按照省、市人大常委会的安排，我们对市质监局、工商局两部门依法行政工作进行检查评议，这次检查评议分为：“宣传动员，征求意见；自查自纠，督促检查；召开评议大会；整改”四个阶段。每一阶段都紧紧围绕检查评议的指导思想，一环扣一环，层层递进，为转段工作打下基础。在第一阶段，我们将检查评议的十项内容以向人大代表致公开信的形式刊登在开封日报上，很快在全市形成一种“代表围绕评议搞调研，电台围绕评议发消息，电视围绕评议亮镜头，报刊围绕评议登文章”的浓厚氛围。征求意见阶段，两个政府垂直部门在市人代会、政协会期间，向人大代表、政协委员发放征求意见卡2000多份，以后又陆续向企业、个体工商户，发放征求意见卡28746份，走访市属企业、县区企业、个体工商户13489户，召开各类座谈会392个，共收到意见和建议488条。在自查自纠、督促检查阶段，市检查评议办公室要求两部门，一是对今年以来的收费、罚款和各种摊派进行一次全面清理；二是凡属“四乱”收取的款项必须尽快如数退还企业、商户；三是在方式、方法上，要求各单位通过对照问题自己查、走访群众帮助查，自上而下督导查，把问题找透找准；四是在自查质量上要求做到“四个一定要”，“四个不放过”：即查摆问题一定要见事见人，问卷调查一定要广泛深入，征求意见一定要虚心诚恳，整改结果一定要取信于民；问题不查清不放过，回访不到位不放过，收费、罚款和摊派不清理不放过，整改不彻底不放过。要借评议之东风，依法依纪处理一批、离岗培训一批、辞退除名一批，以纯洁执法队伍。在评议阶段，我们针对所检查出的问题，筛选出21个案例作为评议内容，由代表自选案例，撰写材料，在筛选评议案例前被评议单位和个别企业商户顾虑较多，他们一是怕通过评议带来负面影响，给工作造成被动；二是怕得罪了业务户，给今后经营带来不利。评议办公室成员耐心细致做工作，一起分析评议后的有利因素和不利因素，使他们打消了顾虑，为搞好评议提供了翔实可靠素材。在评议过程中由于案由属实，引用法律条款得当，意见明确，评议到位，客观公正，实事求是给两个政府垂直部门留下深刻印象 。在这次检查评议中两个部门共查处违纪行为10起14人，都给予严肃处理。在反馈意见阶段，我们向市质监局、工商局分类提出共性问题13个，具体问题33个，评议办公室继续督促整改，跟踪问效，使所提问题和意见都得到落实。
三、对政府垂直部门进行法律、法规监督中需要注意抓好多方面的“结合”工作
这几年，我们在对政府垂直部门监督工作的实践中觉得，要使监督工作卓有成效，取得相互理解，相互支持，抓好“结合”工作是必不可少的。一是地方人大及其常委会与政府垂直部门的主管部门相结合。地方人大及其常委会确定对政府垂直部门实施法律监督时，要通报政府垂直部门的上级主管部门，多听听他们的意见和建议，得到他们的理解和支持，这是取得成功之前提；二是地方人大及其常委会与政府垂直部门的结合。根据地方实际情况，共同研究实施监督的指导思想、方法步骤、工作流程和所要达到的目的等，使被监督部门明白自己如何配合地方人大及其常委会的法律、法规的监督，当好被监督的主体；三是人大及其常委会与人大代表的结合。人大代表来自社会方方面面，他们在工作和日常生活中，最熟悉人民群众所希望的、关心的、议论的热点问题，他们可以将群众所关注的问题通过依法监督的形式反映出来。他们是执法监督活动的主力军；四是人大及其常委会与新闻媒体相结合。在执法监督活动中，要通过新闻媒体的作用，加大对法律、法规的宣传力度，动员全社会关注监督活动，这是舆论监督；五是人大及其常委会与广大群众结合。广大人民群众是行政执法部门最好的裁判，执法部门工作的好与差，他们最有发言权，以他们满意不满意、高兴不高兴、答应不答应为执法部门制订出工作标准。这是依法进行监督的最终目标。
近几年在对政府垂直部门进行了多种形式的法律监督，使我们体会到：一是加强对政府垂直部门的法律监督是十分必要的。在长期的工作实践中，我们发现广大人民群众和人大代表对政府垂直部门的行政执法工作意见比较集中，突出表现在个别执法人员衙门作风严重，工作作风粗暴，门难进，脸难看，缺乏服务意识，以罚代管，执法行为不规范等。这些现象严重损害了政府垂直部门在群众中的形象，影响了当地经济的健康快速发展；政府垂直部门不受当地政府的领导，缺乏相应的约束力。政府垂直部门的主管领导和上级部门又往往侧重于具体业务工作的领导，如果政府垂直部门自我管理稍有松懈，各种问题便相继滋生。因此，对政府垂直部门的法律监督是十分必要的；二是政府垂直部门对地方人大及其常委会的法律监督是很欢迎的。在实际工作中，我们体会到，他们能把地方人大的法律监督当作一把双刃剑，既能有效地纠正他们在工作中的失误，又有力地支持了他们依法行政工作。因此，在执法检查和评议过程中，他们积极配合，使我市历次执法检查评议都取得圆满成功。三是地方人大及其常委会对政府垂直部门的监督要形成制度，这既有利于政府垂直部门依法行政，又有利于地方经济发展。这是我们今后工作努力的方向。
体会很浮浅，在今后的工作实践中，我们将努力学习，不断探索，使地方人大监督政府垂直部门依法行政工作力求取得新的突破，使人大法律监督工作再上新台阶。