关于我区村级集体经济改革与发展问题的思考
关于我区村级集体经济改革与发展问题的思考
党的十六大确立了全面建设小康社会的奋斗目标，提出了统筹城乡经济社会发展的重大战略。按照上述要求，一方面我们要大力推进城市化进程，进一步推动农村劳动力向二三产业转移和农村人口向城镇集聚，化农民为市民；另一方面我们要大力推进农村新社区建设，进一步改善农民群众的生产生活条件，让居住在农村的人口也能过上全面的小康生活。在这“统筹城乡经济社会发展，全面建设小康社会”的过程中，较强的村级集体经济实力是必要条件，而改革村级集体经济的管理体制和运行机制，明晰集体经济的产权关系，不仅对维护农民群众合法权益、确保农民的安心转移十分重要，而且对村级集体经济的发展壮大十分关键。因此，解决好村级集体经济的改革与发展问题是摆在我们面前的一个十分重要的课题。本文就我区村级集体经济改革与发展中存在的主要问题进行分析，并提出一些对策建议，和大家共同探讨。
一、我区村级集体经济改革与发展主要问题
（一）村级集体经济面临发展困境
近几年，我区的村级集体经济发展缓慢，集体资产的保值、增值形势不容乐观。
一是村集体资产流失的现象和隐患依然存在。这主要是由于对村级集体经济的监管还不够有力，少数村民主理财仍流于形式。有的村招待费未能做到逐笔公开，或做到了逐笔公开也未能详细记载招待的部门和事由，因而村干部混水摸鱼报销招待费的情况未能较好避免；有的村违规出借资金；有的村应收的发包和租赁费用未及时足额收起；有的村拿集体资金以村干部个人名义在保险公司进行投资；有的村大额工程款、承包金等的结算，不通过银行账户转账而以现金结算，集体资产的保值形势不容乐观。
二是村级集体经济的增值机制尚未较好形成。首先，由于集体资产总量偏小，增值缺乏坚实的基础。近几年，我区的土地征用款主要不是由集体提留而是分到了农户手中，导致了集体资产总量偏小的情况。而经营性资产除去货币资产后量更小，大多数村级集体经济收入来源单一，一般都是发包和租赁收入，较少有投资的收益，各村的年可分配收入都较低。不像我市的西湖区、萧山区等地和我国其它地区，土地征用款主要由集体提留，集体有大型的企业、高档的宾馆等。其次，由于对发展壮大集体经济的激励不足，增值缺乏应有的动力。我区的镇乡（街道）对村级组织的考核虽然包括村级集体经济的发展情况，但由于考核内容比较多，特别是对社会治安、环境整治、卫生医疗、计划生育、土地承包管理等社会职能的内容十分丰富。因而，对村主要负责人在发展村级集体经济上缺乏明确、直接、有力的激励。再次，由于村级集体经济在负重下经营，增值受到较大的制约。在收入较少的情况下，我区村级集体经济承担社会职能的开支却随着农民群众日益增长的提高生活环境质量的需要而逐年增加，因此集体经济消费和积累的关系很难处理。根据农经年报统计，全区今年村级管理费用和其他支出比上年分别增长了21.5%和13.3%，而收入只比上年增长7.2%，费用增长比收入增长高出1倍，大部分村年净收益少得可怜，甚至一些所谓的富村也由于必要的运转经费数额很大（不少村每年需30万元以上），加上非生产性开支控制不紧，导致年净收益为负数，集体资产逐年萎缩。
（二）村级集体经济的股份制改革遭遇突破难题
为切实推进我区城市化进程，明晰集体资产的产权，完善集体经济的有效实现形式及分配方式，维护集体经济组织及其成员的合法权益，今年，区委、区政府决定推行农村社区股份合作制改革，并提出了每年每个镇乡完成1个村，每个街道完成2个村，全区五年完成一百个村的目标。但是，两年来，这项改革进展不大，大部分镇乡、街道按兵不动。究其原因，除了这两年农村改革工作的精力侧重于村规模调整和土地承包的完善之外，镇村干部的顾虑思想、畏难情绪是影响改革突破的主要障碍。
一是镇村干部顾虑思想严重。由于我区大部分村只能基本维持正常运转，净收益较少，镇村干部担心如果进行了股份制改革，红利分给了股东，可能削弱集体经济，影响村级集体经济对一些必要社会职能的履行。而一些村干部还担心改革后受到群众的监督更多了，支配集体资产的权力就更小了。
二是镇村干部的畏难情绪较大。农村社区股份合作制改革是一项涉及面广、政策性强、利益关系复杂、操作难度较大的新工作，镇村干部大多心里没有底，怕改革导致隐性矛盾显性化，反而引起社会不稳定。特别是由于我区各村近几年对土地征用款主要进行了分配，各村的利益分配矛盾纠纷比其它地区多，并且进行了村规模调整，利益分配制度更是错综复杂，所以在股份制改革量化对象确定时因利益得失而阻挠改革推进的人必将比较多。而村干部还怕股份制改革以后增加工作压力，因为社员群众拿到了股权证书，自然想到要分红，而我区村级集体资产盘子小、质量差、增值渠道少，多数村只能基本维持正常运转，净收益较少，股份制改革后，不可能很快就有红利可分。
（三）村级集体经济的改革与发展相互制约
改革与发展总是紧密相连的，我区村级集体经济改革难以突破、发展面临困境的现状同改革与发展的相互制约不无关系。并且，我区的这一问题相对于其它地区更为突出，因而改革的突破与发展困境的改变要比其它地区困难得多。
一是改革的滞后，制约了村级集体经济的发展。我区村级集体经济面临发展困境，归根结底是由于当前集体所有制经济在很大程度上是产权关系模糊的官办体制，与市场经济是不相适应的。说它产权模糊，是因为理论上讲共同所有，人人都有，但实际似乎人人无份，“看得见却摸不着”，有了收益社员也不一定能享受到直接的分配。所以，集体资产难以得到更为有力的监管，社员群众对村干部也就不够信任，不愿意由村提留土地征用款来发展村级集体经济。说它很大程度上是“官办体制”，是因为在现行体制下，由于集体经济的产权模糊，不少村负责人较难实现对上负责和对下负责的统一，往往更多地应付上面，发展集体经济的精力不足，上级考核下来完成任务好的奖金就多，而对集体资产增值作出的贡献，缺乏明确、直接的激励。在这样的体制下，如果一个村负责人在发展集体经济上安于现状、无所作为，但只要集体经济的开支上不过分，他还是比较容易“生存”。而如果想要有所作为，还受到能力的制约和投资风险的压力。久而久之，这样的体制只会更多地将村官导向平庸，集体经济的发展就缺乏应有的动力，集体资产的增值机制也就较难形成。
二是村级集体经济发展的困难，制约了改革的推进。由于我区村级集体经济分得多，留得少，发展后劲不足，一方面导致了村干部对股份制改革的畏难情绪比其它地区大得多，另一方面又导致了社员群众对进行股份制改革的愿望不是很强烈。因为，村干部需要面对进行分红的压力，而社员群众看不到股份制改革后能有可观的分红。这样，推行股份制改革一方面受到村干部的阻力较大，另一方面社员群众的支持度又不高，改革的动力明显不足。
二、对策建议
（一）提高认识，统一思想，坚定改革与发展村级集体经济的信念
当前，我区不少地方在村级集体经济的改革与发展的问题上还未形成较大共识，对集体经济的重视程度有所降低，对推行农村社区股份合作制改革的必要性认识不够。因此，提高认识、统一思想以坚定信念显得十分重要。
在集体经济似乎即将走到尽头的今天，仍然需要清醒地认识到：在我们社会主义国家，要毫不动摇、坚定不移地发展公有制经济。公有制经济包括两块，一块是国有，一块是集体。拿党的政策来说，没有集体经济的稳固和发展，党在农村实行的一系列基本政策就会失去支撑，甚至无从谈起。例如：（1）没有集体经济组织作为载体，没有集体经营层次的发育，就谈不上“实行以家庭联产承包为主的责任制，建立统分结合的双层经营体制”的政策；（2）没有集体经济的发展，在农村经济领域势必将丢弃“以公有制经济为主体”的政策；（3）没有集体经济的发展，就会失去把允许先富的政策同实现共同富裕的政策联结起来的基本组织手段；（4）没有集体经济组织的完善和逐步壮大的集体经济实力，农业社会化服务体系就会失去其基础环节，“积极发展农业社会化服务体系”的政策就只能在残缺的状态下运转；（5）没有集体经济的发展，就无法实行“国家、集体和农民个人相结合的农业投资体系的政策”……一句话，如果没有了集体经济，农民群众对共产党、对社会主义的向心力就失去了一个重要的支点。 爱心文秘
政策有规定，实际有需要，社员群众长远的根本利益要保证，我们必须坚定不移地发展村级集体经济。认识到了这一点，也就不难理解推行村级集体经济股份制改革的必要性。因为要从根本上解决村级集体经济发展困难的问题，必须改革集体经济产权模糊的官办体制，而农村社区股份制合作制改革是目前找到的最佳途径，符合广大社员群众长远的根本利益。股份合作制改革后，产权清晰了，真正地体现了社员群众集体经济主人翁的地位，他们会更加关心集体资产和集体经济的运行，加大监管力度。此外，股份合作制改革后，笔者认为可明确股份经济合作社的负责人应集中精力负责“赚钱”，主要对股东负责。而村其他主要负责人负责“花钱”，履行好村级集体经济承担的社会职能，应努力实现对上负责和对下负责的统一。这样，集体所有制经济的官办体制问题可望得到解决，集体经济在市场经济条件下也将保持旺盛的生命力，得到持续健康地发展。
（二）开源节流，减轻负担，促进村级集体经济的保值增值
一是要认真贯彻落实《余杭区村务工作规则》。该《规则》，在财经纪律上规定财务收支实行预决算制度，明确财务开支实行“双签字”制度和集体资产管理的“六必须六严禁”原则；在议事决策上，明确了六个方面的重大事项须进行民主决策及民主决策的程序，并规定了工程建设和大额采购实行招投标制度；在监督管理上，明确村务公开须做到“五个100%”，规定村级招待费应逐笔详细公开，村干部基本报酬补贴实行民主评议，工作目标执行考核制度，并建立责任追究制度。贯彻实施好该《规则》能规范村务工作行为、扩大基层民主，依法保障广大群众的知情权、决策权、参与权、监督权，能使集体资产的浪费和流失降到最低程度。为此，区里应定期组织对该《规则》贯彻落实情况的检查，并将此作为考核镇乡、街道的一项重要内容。各镇乡、街道要进一步细化村务工作规则，强化定性定量目标，加强对村干部的考核，并纳入年度考核的重要内容之一，考核结果作为年终奖惩的重要依据之一，促使广大村干部在各项村务管理工作中坚持依法按章办事。
二是要不断拓宽村级集体经济的增值渠道。针对目前我区较多的村级集体经济组织货币资产占经营性资产总额绝大部分的现状，要在搞好资本运营和投资开发上更加有所作为。鉴于当前各村比较缺乏经营管理人才的情况，可考虑建立集体经济股份合作联社，在一个镇乡甚至跨镇乡范围内联合进行投资开发，聘请专职经理人。投资项目进行充分论证后，由各村经联社社员代表授权的股东代表大会决定。此外，用好“留用地安置”政策是发展集体经济的一条捷径。所谓“留用地安置”，即政府在征用集体所有土地时，按照征地面积的一定比例核定用地指标，让被征地集体经济组织用于组织发展二三产业，壮大集体经济、安置失地农民，其实质是一种有效安置方法。政府通过优惠条件提供留用地，留用地隐含的地价是对征地补偿的补充，表现为留用地开发经营带来的长期收益或就业岗位。对此，省、市、区（原余杭市）都有政策规定，今年省委1号文件也提出了 “用足用好村级集体留用地安置政策”的要求，我市西湖区等地凡落实此政策的效果都很好，不少地方还吸引了农户的积极参股投入，但目前我区没有一个村用过这一政策。为此，区有关部门不仅应积极指导好被征地的村提出留用地开发经营的思路，更重要的是要为落实这一政策创造条件、提供便利，明确申报留用地指标的具体办法。
三是要努力减轻村级集体经济负担。针对当前集体经济在重负下经营的现状，要通过政府承担一点，社会分担一点的办法减轻集体经济负担。如因贯彻《农村土地承包法》的需要，政府推动各村进行的土地承包完善工作，其经费应由政府财政主要承担。再如，各村计划生育工作的经费也应逐步增加政府财政承担的份额。而农田水利设施的建设与维护等，可通过创新社会化服务体系，探索管理体制改革，以拍卖、租赁、承包等形式转换经营机制，实现资源商品化。
（三）灵活务实，先易后难，突破股份制改革推进难题
应该说，我区对农村社区股份合作制改革已经取得了比较丰富的经验，但一些操作的要求比较高，与镇村干部所能接受的程度还有一定的差距，并缺乏取得明显成效的先进典型。为此，下一步我区要突破股份制改革推进的难题，除了进一步加强领导、落实责任外，还应注意以下两个方面，切实帮助镇村有关干部消除顾虑思想、克服畏难情绪。
一是要采取灵活务实的方式进行操作。笔者认为，进行股份制改革的具体操作应坚持一切从实际出发、因地制宜的原则，做到股份制改革后集体经济的必要职能不削弱，消除镇村干部的顾虑思想。在集体经济进行股份制改造时，可以考虑先提取一部分资金作为集体资产的增值机制未较好形成之前几年（笔者建议3—5年）的开支，并且在前几年股份分红前提取的公积金和公益金比例可以设得高一些，甚至为100%，不作分红；也可以考虑设立集体股，这些在股份制改造时可向社员群众讲清情况，并报上级政府和主管部门批准。当良好的集体资产增值机制形成后，再设定提留与分红的比例，不仅股东能得到分红，而且村级集体可用资金将更多，村级集体经济承担的社会职能就能加强，股份制改革的目的最终会实现。此外，对资源性资产量化难度较大的村，可允许其分步实施，先对经营性资产进行量化折股成立股份经济合作社，但在考核时应区别对待。
二是要采用先易后难的办法予以推进。笔者认为，按照“先易后难、逐步突破、典型示范、稳步推进”的思路，可树立各有关干部的信心，消除他们的畏难情绪。股份制改革应首先选择主要负责人经营思路明、开拓进取心强的的富村进行扩大试点。这是因为优秀的村官有远见、有魄力，能接受新生事物，容易认清形势，会认识到对村级集体经济进行股份制改造是大势所趋，对他们来说是挑战更是机遇，有信心在新体制下实现更大的人生价值，所以在这样的村推进改革时遇到的阻力相对较小。而因腐败问题导致村级班子面临瘫痪的村也适合列为扩大试点的对象。因为，这样的村社员群众对集体资产会特别关心，主人翁意识较强，改革时参与的积极性高，推进改革的动力较强。这些相对容易搞成功的村突破后，通过加强后续管理、运作指导和政策扶持，改革的成效就会逐步显现。此时，进行大力宣传，改革的氛围将越来越浓，群众的愿望将会越来越强烈，一些相对平庸的村官在如果不顺应形势就会被群众所抛弃的情况下，也会主动适应。这样，农村社区股份合作制改革这一新生事物最终将在全区各村得到推广，为集体经济的持续健康发展打下良好的基础。
（四）政策引导，大力扶持，推动村级集体经济的改革与发展
由于我区村级集体经济发展和股份制改革推进的难度比其它许多地区要大得多，所以更应通过政策引导来推动。
一是应对股份制改革完成村进行奖励和扶持。由于我区各村对进行股份制改革的动力不强，笔者建议对改革完成村进行适当奖励。并且，改革完成村的运作将比其它村规范，可以在集体经济发展扶持资金上给予优先考虑。
二是要调整薄弱村帮扶思路，促进薄弱村提高发展集体经济的积极性和主动性。自1991年至今，我区已实施四轮集体经济薄弱村的帮扶，特别是今年以来的第四轮帮扶，思路明确，力度较大，实施规范，通过对薄弱村建造标准厂房、商业用房等“造血型”项目的扶持，取得了明显的成效。然而，笔者在工作中了解到，薄弱村“等、靠、要”思想还比较严重，甚至有的薄弱村一方面希望能申请到“脱薄”奖励，另一方面又希望能保住薄弱村的帽子，他们对发展集体经济的积极主动性可想而知。笔者认为，由于目前我区村级集体经济发展不平衡，按照科学发展观“统筹区域发展”的要求，基于存在不少相对薄弱的村缺钱办事、社会职能未能较好承担的现状，应继续实施新一轮的薄弱村帮扶。但是，扶贫须扶志，平均主义不等于公平，在效率优先的机制下，在竞争的环境中，“志”才能更好地扶起来。为此，在各薄弱村经济经过四轮帮扶后具备了一定发展基础的情况下，新一轮薄弱村帮扶应将“平均主义”的原则调整为“效率优先，兼顾公平”的原则，将“谁有积极性就扶持谁，谁有项目就扶持谁”的思路调整为“谁的积极性更高就重点扶持谁，谁的项目更优就重点扶持谁”的思路，以发挥区财政扶持资金最大的帮扶效应。
三是要扩大资金扶持范围，引导、鼓励富村扩大再生产，形成全区发展集体经济的良好氛围。这是基于我区的富村还不够富、资产增值机制未较好形成的考虑。我区的富村由于近几年基本未提留土地征用费，相对于其它地区的村还是比较薄弱的。虽然目前还基本能承担必要的社会职能，但不久的将来就不能适应城市化的推进和城乡统筹发展的要求。特别是处于我区城市化前沿的富村，失地农民比其它村多，更需要较强的集体经济实力。从外地一些城市化前沿村的实践经验看，由于集体经济发展得好（一般是进行了股份制改革的村），社员（股东）得到了可观的收益分配，以后土地被征用他们不再要求将征用款全部分到户，而是自愿地将参保后的剩余资金追加到了总股本中。这对此后被征地的农民群众也能产生良好的示范效应，失地农民的社会保障难题可望迎刃而解。因此，我区也应积极考虑增加集体经济帮扶资金总额，对富村的发展进行扶持，对完成股份制改造的村优先扶持，对多个穷村的资产入股到富村建立股份经济合作社的重点扶持，发挥财政资金“四两拨千斤”的作用，引导、鼓励各村进行资源开发、资产管理和资本经营，激活全区大量目前躺在银行里的集体货币资产，促进现有其它经营性资产的扩大再生产。这必将推动全区发展集体经济浓厚氛围的形成，使集体经济的发展成为我区经济一个新的增长点。
综上所述，我们有必要重新关注、更加支持村级集体经济的改革与发展。而统一思想是前提，改革集体经济的管理体制和运行机制以加速形成集体经济的增值机制是基础和关键，加大政策帮扶力度是必要的推动力量。只要全区上下齐心协力抓落实，农村社区股份合作制改革难题一定能突破，村级集体经济一定能发展壮大，统筹城乡经济社会发展、全面实现小康社会的目标一定能实现。