道路交通行政处罚是交通行政执法的重要内容，是交通行政执法过程中不可缺少的环节。它是道路交通行政管理部门对违反道路交通行政法律规范的公民、法人或其他组织，依法给予的行政法律制裁，是道路交通行政执法活动的重要表现形式之一。近年来，我国法制化建设不断推进，行政相对人法制意识不断提高，给道路交通行政处罚工作提出了更高的要求。从依法行政的高度和形势发展的要求，经过调查发现，当前道路交通行政处罚工作中仍存在一些不容忽视和急待解决的问题，必须认真地研究和改进。本文试图从列举、剖析道路交通行政处罚中存在的共性问题入手，探讨与之相对应的改进措施。
一、存在的问题及成因
1、定性难把握。在实施道路交通行政处罚中，经常遇到对违法主体和行为性质难以界定的问题。执法实践中，当事人的违法行为形式复杂多样，定性不准，给处罚带来很大麻烦。如：某地副食品公司有一自用小货车，主要为其客户送货，该公司认为此车是自已代销XX产品的自用车，向各个经销点送货，不属于营业性运输，不需要办理营运手续，这与交通行政管理部门认定此车是从事的营业性运输有了较大的分歧。再如，被处罚主体应当是直接有违法行为的公民、法人或其他组织，而不应是相邻人、相关人、亲属或其他人。但在交通行政执法中经常碰到被处罚主体一时难以确定的情况。有的客货车被车主以转让经营权的形式承包给他人，承包人又雇用了驾驶员，而当这辆车出现违法行为时，处罚的主体是车辆所有者、经营者，还是驾驶员？应当谁来陈述、申辩、接受处罚？类似这样的问题使执法人员都很难把握。实际上这是社会经济体制变革中出现的新情况、新问题。营业性运输与非营业性运输之所以难以区分、难定性，是因为时下非公有制企业越来越多，多种经济成分并存，结算方式呈现多样化，不少运输经营者往往把运费打入成本，表面上看并没有直接收取运费，这使得执法过程中要确认其是否发生“运费与货款并计”，很难取得确凿无疑的证据。随着经济体制改革不断推进，运输工具的产权、经营权也呈现出多元化格局，使得执法者对各种主体身份区分困难，因而对被处罚的主体也很难确认。加之车辆流动性大，车辆的产权所有者、委托经营者、雇佣帮工者处于脱节分离状态，更增加了查处操作的难度。笔者认为，这类案例在确认被处罚主体时，应从两个方面进行分析：其一，参照交通事故处理的做法，首先，不在于运输工具属于谁，而在于谁使用运输工具，谁有非法获利的主观故意，至于运输工具的所有人在保管或转借过程中有不当之处，只能承担与其不当相应的责任，而不能无限制地代人受过。其二，对当事人违法行为的内容及性质，应根据交通法规的有关规定，进行准确地认定，只有这样，才能作到有的放矢，处罚正确。其三，笔者呼吁有关部门或专家学者对如何正确地确认被处罚主体，做出权威性的解释。
2、执法程序有违法现象。笔者在交通行政执法中发现，执法人员大多重实体，轻程序，重处罚结果，轻程序操作，导致行政处罚程序或缺省不完整，或颠倒使用，或不同程序混淆错用等诸如此类违法现象的发生。如对公民（个人）处以50元以上罚款时，本应适用一般程序处罚，而个别执法人员怕麻烦，图省事，把一般程序换成简易程序进行处罚。再如，在对当事人下达违法行为通知书和处罚决定书时，时常出现在时间上不严格执行法定期间，随意缩减时限；有的在送达文书时不履行告知程序，或告知内容不具体，不全面，不愿听取当事人的陈述和申辩；有的将收滞纳金、中止车辆运行等强制措施写入处罚决定书中。这些都属于程序违法或不当，其后果只能导致行政处罚决定无效，欲速则不达。究其原因主要是由于部分执法人员缺乏程序规范观念，重实体处罚，轻执法程序，往往喜欢图省事走捷径所致。
3、处罚依据适用违法或不当。行政处罚依据是法定的，但在适用法律依据时，由于现行法规、规章有些内容不够具体完整，没有相关的司法解释，缺乏可操作性，直接导致在执法实践中出现适用不当的问题。如运管部门的主要执法依据既有部门规章又有地方性法规，两者属同一位阶，当两个执法依据的某些条款出现不一致时，执法人员往往无所适从；再如在已确定了应该适用的法规规章，但对具体的规定条款选择不定时，片面以罚款数额的大小作为取舍标准，造成了适用不当。究其原因：一方面是由于部分执法人员平时对法律法规学习不够，理解不透，处理问题时把握不准，导致适用法律依据错误；另一方面是立法本身存在缺陷，由于部门与地方管辖的面不同，看问题的视角不同，这就难免出现了两者各行其是，相互冲突，执法人员陷入左右为难，无所适从的两难境地。
4、调查取证工作做得不充分。对违法事实的认定是否准确，关键在于调查取证是否充分。而调查取证又受人员、手段和客观条件因素的影响。在调查取证实践中易发生两个问题：一个是违法当事人不配合，甚至百般狡辩，造成的调查取证难。另一个是执法人员的业务素质较差，取证手段单一，工作做得不够细致，收集来的证据往往法律效力不高。如有的执法人员在询问行政相对人时，未按要求主动出示执法证件以表明询问的合法性，或未告知被询问人有要求回避的权利；再如近日笔者在翻阅某路政所的路政处罚档案时，发现一份就公路建设控制区内违法建筑的《询问笔录》。在该笔录中，调查人员的第一句询问是：“我们是某某路政所的路政员，现就你违法在XX省道XX处的公路建筑控制区内修建建筑物进行询问，请如实回答。”路政调查人员在调查取证前，就先入为主直接认定了被询问人为违法当事人，不仅违反了“无过推定”的法律传统，也侵犯了行政相对人的合法权益，是不合法的。究其原因主要在于部分执法人员缺乏证据观念，不注意收集行为人违法事实的证据，不制作有关笔录，不注意通过制作相对人的笔录或通过认真调查取证把相对人的违法事实确定下来，而是仅凭主观臆断就确定相对人的违法事实，不注意证据的关联性，致使证据无证明力。
5、法律文书的送达不够规范。送达法律文书是行政机关落实处罚决定内容的重要程序步骤，也是被处罚人提起行政复议或行政诉讼的根据，更是衡量法律文书是否生效的重要标志。从调查情况来看，法律文书送达情况总的来说是好的，但也存在一些问题，如个别执法人员对法律文书的送达不够重视：当事人不在时，随便送给其邻居或未成年人；遇家中无人时就从门缝中放进去，也不委托村组干部代送；当事人在《送达回证》签收不规范，送达人也不纠正；遇到拒签的，《送达回证》上也不注明拒签原因，也不要求在场人签名等等。笔者认为，法律文书送达的不规范，容易引起一系列的麻烦，当事人可以反映没有收到法律文书，也没有证据能证明法律文书何时送达，其后果不堪设想。
6、行政处罚执行难。在交通行政执法机关下达的《交通行政处罚决定书》生效后，总有部分被处罚当事人拒不履行义务，处罚机关没有强制执行权，只能申请人民法院强制执行，但这样一来，不仅要等上较长时间，还要做好与法院的协调工作，严重影响了行政执法效率和执法人员的积极性。申请人民法院强制执行的难度比较大，归纳起来，主要是两个方面的原因：一是法院本身人员，经费投入存在不足，没有足够的精力来确保执行交通行政违法案件；二是道路交通行政处罚的罚款数额较小，案件数量较多，发案频率又比较高，造成强制执行的成本比较高 。
二、解决当前问题的对策
1、在交通行政处罚中，行政相对人的情况较为复杂，必须分清行政相对人和行政参与人，以确保处罚的准确性。而要分清行政处罚中的行政相对人，关键是要搞清楚谁是违法当事人，按照法规应该追究谁的法律责任，这就要求在立法上明确规范主体，不能用模糊性表述，例如交通部《道路运输行政处罚规定》中的某些条款使用了“客运经营者”来表述行政相对人，那么，客运公司把车辆承包给车主，车主又雇佣司机，在不按核定站点上客的违章案例中，到底谁是客运经营者？我们在进行执法时，一般把客运公司作为行政相对人，但从权利和义务相对应的角度出发，车主（承包人）也是经营者，是否也应把车主列为相对人？对执法者来说，这是个比较麻烦的问题。笔者认为立法部门在制定相关法规时，对每一违法行为的规范主体应当确定化，具体化。例如，对不按规定车站上下客的违法行为，处罚主体明确为车主（承包人），对擅自改变或者中断线路经营的违法行为，被处罚主体明确为经营者，这样就不存在某一违法行为可能出现不同规范主体的扩大性解释，对执法者来说，执行起来就比较容易，不会出现搞错处罚相对人的问题。
2、严格执法程序，不出漏洞。在交通行政处罚过程中应引起高度重视的几个程序有：（1）表明身份程序，即通过一定方式向违法嫌疑人表明身份，包括佩有明显执法标志或出示执法身份证件，并且要以一种载体形式予以保存，如在相关笔录上进行表明。（2）要注意履行对违法嫌疑人的陈述、申辩权的告知义务并作好陈述、申辩记录。即使在简易程序中也应对当事人违法行为的客观状态制作笔录。当被处罚人无异议时，也应在当场处罚决定书上签字。（3）要认真审查交通行政处罚文书送达回证签收的情况。交通违法行为通知书和交通行政处罚决定书送达时一定要求当事人注明收到日期、签名或盖章。非本案当事人签收的，一定要注明签收人与当事人之间的关系，必要时须注明其身份证号码及当事人特约委托事项。（4）认真审查行政处罚适用法律依据。在认定违法事实后，要反复分析适用法律规范，坚持法律层次就高不就低，法律条文严密性上就细不就粗。
3、充分行使调查权，规范取证行为。《行政诉讼法》第三十二条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”第五十四条明确指出，所作出的具体行政行为主要证据不足的，人民法院可“判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为。”因此，如果我们在交通行政处罚过程中未充分收集证据就作出行政处罚决定，就很容易造成有理输官司的被动局面。作为道路运输违法事实的证据必须具备三个条件：①客观性，也就是说它能证明客观上存在的道路运输违法事实。②与道路运输违法案件的违法事实有一定的关联性。③合法性，即在法定条件下依照法定程序，运用合法手段，通过合法途径完成取证的。在此，笔者就在交通行政处罚案件中怎样提取合法、有效的三类证据作一讨论。
（一）书证材料的制作和提取。书证材料主要包括：现场笔录、询问笔录、调查笔录、勘验笔录、听证会笔录等。书证材料取证时要注意以下三个方面：①笔录的内容应尽可能准确、完整，在检查时有什么证件，有什么样的违法行为，有什么涉案物品均应在笔录上记载。这样，案情即使发生变化，也不会因取证不充足而无法处理。②在制作调查笔录、询问笔录时应注意问话方式和记录方式。在做笔录时应将告知事项、表明身份事项记录在案，在记录提问时应避免使用诱供性语句，要留有余地，适时引导话题。③要注意被询问人（或调查人）与本案的利害关系，准确地核实身份，必要时登记被询问人的身份证号码，非当事人可以在笔录上注明与当事人的关系。如果当事人真实身份都没有搞清楚的情况下，就作出行政处罚决定，这将冒很大的风险，要注意防止这类失误。
（二）物证材料的登记保存。违法嫌疑人在道路运输违法经营中，必然会留下从事违法经营的物品和证件，因此，我们在调查取证时应依法对违法嫌疑人的相关物证进行登记保存。在提取物证时必须注意：①作物证的物品或证件必须是违法事实的有力证明。如机动车保险证上车辆使用性质对于界定车辆营运性就是有力证明。②作物证的物品或证件必须与违法行为、事实有明显的关联，如非法营运客车的自制线路牌、售出