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责任政府的演进历程，足以说明现实形态的责任政府并非臻于完善，而是不同程度地存在着责任瑕疵。这些责任瑕疵大致有以下两种表现：政府越权作为——行政自由裁量权的无度，即使标榜为自由民主国家典范的美国也不例外，正困扰布什政府的“窃听门”事件，即为例证；政府消极作为——行政责任的推卸与逃脱，有学者在分析政府一些地方的消极作为时曾归纳了四种类型：熟视无睹型、不以为然型、相互推诿型以及冷漠无情型。政府责任之所以存有瑕疵，究其原因在于： (1) 责任政府的预置理论存有缺陷； (2) 政府自利性的存在。就理论预置而言，民主理念固有的多数、分离与倾斜的价值倾向，势必产生政府只对多数负责而牺牲少数的事实后果；共和理念虽追求合众、和谐与平衡的价值目标，但难以回避权力架构中“一权独大”的实然状态以及由于权力制衡所带来的行政效率低下等问题；宪政及法治理念虽强调依法行政，但难以突破“徒法不足以自行”的困境。既然提供指导的理念并不完美，因此，推演的结论则是：以此为血脉的责任政府必然存在制度缺失。制度的先天缺陷，势必导致政府责任后天的发育不良。就政府自利性而言，其存有两种典型外观：一是政府内部工作人员以政府肌体为依托，实现个体利益；二是政府内部官僚利益集团以政府机构为中介，实现小集团的利益。政府之所以具有自利性的倾向，根源在于政府官员的双重人格——自利性与利他性并存，导致行政权力的运行偏离既定轨道。
这是因为： (1) 政府行使公共权力仅仅是转喻，即权力不是由政府直接行使，而是由政府权威所赋予的官员行使； (2)权力本质上是一种支配力与影响力，权力意志植根于统治他人并使他们受其影响和控制之中； (3) 权力的运行过程是社会价值进行权威性分配的过程，社会价值的分配过程为一些人利用权力牟取私利提供了机会与条件。政府自利性的存在表明：政府已由“人民公仆”的身份定位蜕变为兼顾自身私利的组织实体，断然不会真正承担起为民服务的责任使命。
现实维度下中国式责任政府的建构
责任政府理想形态与现实形态逻辑间距的存在，无形中对现实政府产生了一种外在压力。现实政府只有将外在压力转化为内在动力，自觉且不断地革除自身固有的顽症，理想形态的责任政府才有可能在未来得以生成。对于中国政府而言，全心全意为人民服务的宗旨，决定了政府的价值本位只能是责任政府。事实上，责任政府的形象在我国已露端倪，如在抗洪救灾、抗击非典、治理矿难、防范禽流感、确立官员问责制等方面，我国政府确为民众树立了责任政府的形象，甚至在东南亚金融危机中，我国政府在国际上也确立了负责任的形象。但政府部门依然存在严重的机构臃肿、层级繁杂、效率不高等问题，这些都是同责任政府格格不入的消极现象。消极现象的存在，决定了政府改革的必然性以及责任政府建设的艰巨性。中国式责任政府的建构，应立足国情、借鉴西方发达国家政府改革的经验、结合理想责任政府的价值目标，从责任制度的建设入手。
(一) 基于合公共性的要求，构筑分权体系。公共利益是政府的责任定位，但随着社会的发展，民众需求呈现出多样化与复杂化的趋势，单纯依赖政府供给公共产品已使政府不堪重负，由此就有了分权的必要——依托地方政府以及市场和市民社会作用的发挥，来卸载并分担政府的部分职能。当然，随着改革进程的深入、市场经济体制的确立以及由此而导致的社会转型，府际间分权以及政府向社会分权变得非常必要且迫切： (1) 市场经济的必然。市场经济作为一种分权制经济，内在地要求市场主体具有独立的地位与经济行为的自主性，发挥市场自身配置社会资源的基础性作用，势必要求政府将操控经济的权力归还市场———政府只能从事宏观层面的适当干预，而不能从事微观经济行为。(2) 社会发展的必然。“在战后时期现代政府的三大发展领域按递减顺序分别为地方政府、国家卫生署和执行机关”的现状，诱发了府际间进行适当权力调整的必要，即多下放一些权力给地方政府，因为不但地方政府直接面对的民众需求比中央政府要多得多，而且可以突破府际间不必要的层级束缚，从而提高行政效率。(3) 历次政府改革的启示。我国政府七次改革的经历使人们认识到：“国家体制内的改革其边际收益已接近为零，必须向体制外分权，在国家体制外的社会领域下工夫。” 因此，政府向社会分权成了必然趋势。事实上，随着我国改革进程的不断深入，社会在利益结构与组织结构上呈现出不同的发展体貌：利益结构彰显出多元化与分殊化的复杂态势；组织结构表征为行政性政府组织、营利性企业组织以及非政府非营利性组织三元并存的架构。多元化与分殊化的利益结构，使政府无暇回应各种社会利益需求；三元并存的组织结构，使政府向社会分权具备了现实可能性。
(二) 依据合法律性的要求，完善责任监督体系。要消解“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”的权力异化现象，必须构建完善的权力监督体系。(1) 体制内监督。立足行政授权关系，强调上级政府对下级政府自上而下式的监督，目的在于规范下级政府的行政行为，确保责任落实。(2) 体制外监督。基于民主授权关系，强调人大、人民以及社会舆论对政府进行监督。对于体制内监督而言，重点不仅在于创设官员问责制，而且在于确立连带责任追究制。官员问责制的核心在于防范行政部门权责分离的倾向，连带责任追究制的核心则是追究行政首长的领导责任。两者结合，不仅使“权责一致性”的逻辑更加清晰，而且在责任承担上将行政首长与一般公务人员捆绑在一起，无形中要求行政首长加大监督力度、自觉协调政府内部的协作与配合关系，从而保障行政权力行使的合法律性与合效率性。对于人大监督而言，症结在于如何改变我国人大“举举手”、“发发言”的尴尬处境，真正树立起最高权力机关的至上权威。对此，一者，人大代表专职化。我国各级人大代表平时从事自己的工作，人大开会时以代表身份出席会议。这种复合身份，不仅耗散了人大代表的时间和精力，而且弱化了人大代表走访选民、征集议案等本职工作，代表专职化则是改变这一窘况的可行性选择。二者，改变人大代表的人员构成。我国的许多人大代表是各部门、各地方党政的一把手，这种人员构成不仅不合理，而且依赖他们监督政府，本身就是自己监督自己，不能收到预期的监督效果。三者，政府绩效考核，实行人大“一票否决制”。只有如此，才能确保政府直接对人大负责与对人民负责。对于人民监督而言，人民不仅享有监督政府的宪法性权利，而且政府存在人民监督的必要。因为，一者，政府与公民间的契约机制存在不完整性和不对称性。这主要表现为契约双方权利义务关系的不对等性。私人间的契约，由于慑于法律制裁而能够较好地得到履行，但选民对于人民代表的授权和委托以及人民代表对于政府的授权和委托，由于缺少可操作性的制约机制，导致选民监督人民代表，并通过人民代表监督政府时，很难得以操作实施。二者，人民监督有利于政府决策的正确性。“我们认为一个人远离公共生活不是稳重，而是无用，我们认真并亲自对政策的每一个细节予以决定和辩论，我们并不排除讨论和行动一起发生错误的可能性，但我们确信，未经讨论过的行动注定要失败。”三者，人民监督有助于人民合法权利的自保。要实现人民监督，不仅要扩展人民的参与渠道——搭建公民与政府间平等对话的平台与机制，而且要矫正以往各级行政机关压制民众参与的做法。对于社会舆论监督而言，关键在于加强新闻立法，确立新闻自由的原则，赋予每一个新闻工作者言论自由与自主的权利，免受政府不必要的干涉。只有这样，才能真正释放舆论监督的威力。
(三) 根据合规范性的要求，创制行政伦理规范。强调责任伦理的目的在于强化政府官员的道德自律性。政府官员只有具备极强的道德自律，才能抵御外界的各种诱惑，从而坚守责任底线。其逻辑依据在于：只有拥有正义美德的人，才能了解如何去运用法则；现实必要在于：所谓的官吏事实上通常没有这种把政治的职业当作是志业的企图；历史佐证在于：中国古代就曾要求官员具备“勤、慎、廉”的品德以及推崇官员“从义不从君，从道不从父”的道德立场，美国公共行政学会更是在1985 年发表了针对公务人员的十二条伦理法典。因此，强调责任意识，有助于政府官员坚守忠诚于国家、服务于人民的责任信念，从而增强工作责任心，更好、更快捷地回应民众的社会需求。就我国现状而言，创制行政伦理法典，填补行政伦理的空白，则是关键。
(四) 立足合利益性与合效能性的要求，建立“惩庸”制度。理论上，行政的合利益性与合效能性，同政府的行为能力密切相关。古语曾言“没有金刚钻，不揽瓷器活”，揭示了工具对于目的实现的重要性，但内隐的逻辑则是：纵然有好的工具，没有高超的技艺与之相匹配，同样也不能实现目的。现实中，政府能力已构成一个国家或地区竞争力的一个核心或主导的方面。西方国家早在20 世纪80 年代中期以来，就掀起了一轮以“顾客”为导向、以“三E”(economy ，efficiency and effectiveness) 为目标的政府改革运动，目的就在于克服政府“低能感”，增强政府能力。事实上，转轨社会尤其需要加强政府能力建设。我国正经历着从计划经济社会向社会主义市场经济社会转型，一旦政府能力被削弱，势必会引发整个转轨失序的连锁反应。因此，建立“惩庸”制度的目的就在于：将不具备履行政府职责能力的官员剔除出政府机构，杜绝“占位而不为”的情形出现；意义就在于：整饬官员队伍，提升政府能力素质，从而为民众提供优质的公共产品与服务。目前，创建“惩庸”制度的落脚点在于：引入竞争机制，深化干部人事制度改革；坚持公开招聘原则，严把公务员录用关；强化业务技能，建构公务员在职业务培训体系。诚然，创建“惩庸”制度与合利益性及合效能性的行政目标的实现密切关联，但绝非唯一路径。因为，行政效率、效能的提高与实然的行政体制紧密相关。换言之，我国政府体制的既定格局制约了行政效率与效能的实现程度。
行政体制的阻滞因素在于： (1) 行政层级过多，影响了行政效率与效能。我国的行政区划与行政层级众多，一方面，奉养了众多的官员，加重了国家的财政负担；另一方面，在中央集权的模式下，不仅加大了运转一个庞大政治系统的难度，而且地方服从中央、下级服从上级的刚性规定以及请示、审批等多种规定的存在，降低了地方政府的行政效率与效能。(2) 行政职能过于宽泛，削弱了行政效率及效能。(3) 行政系统内部机制不畅，制约了行政效率与效能。我国行政系统内部职能交叉、重叠，职权归属不清，时常发生政府缺位、越位及失位现象，从而影响了行政效率与效能。与此相对，我国行政体制改革应侧重下述三个方面： (1) 压缩行政层级链条，减少不必要的中间环节，提高行政效率与效能； (2) 打造有限政府，提高行政效率与效能； (3) 理顺行政系统内部权责归属关系，强化政府协调与统合功能，提高行政效率与效能。上一页 [1] [2] |