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国外非营利组织的发展及启示


(四)健全的内外部监督管理体制
从管理体制看,各国的法律结构不同,对非营利组织管理的侧重点不同,管理机构也不尽相同,但一般趋向采用过程控制的原则以及在法治背景下的制度约束和社会规范。在美国,对非营利组织的管理以税收为重点,管理的法律框架亦以税法为基础。非营利组织需要向联邦税务局报告财务情况,如果它申请获得了联邦税法第501条规定的税收优惠的资格,则由税务局负责审查核准,同时通过公开和透明的机制对其开展活动和运作的全过程实行社会监督。日本对非营利组织的管理职责分散在许多部门中,经济企划厅负责一般非营利组织的登记注册,文部省、厚生省则负责学校、医院等专业性非营利组织的登记注册,对不同类型的非营利组织依据特殊的法规规范。英国的慈善管理委员会是一个对非营利组织实行综合管理的机构,它是英国政府的一个特设机构,不隶属于任何其它机构,也独立于任何党派和政治权力而存在,向法院而不是政府部门负责。由它统一负责非营利组织的登记注册,并对年营业额大于1万英镑的非营利组织进行审查监督。
社会监督是一个不可替代的机制,对非营利组织实行社会监督的理论依据来自于对非营利组织“公共责任”的追问。非营利组织接受社会的捐赠和以税收优惠等形式获得公益资产,前提是做出非营利性宗旨的承诺,因而有责任向公众做出交待,向社会公众公开其财务、活动、管理等方面的信息。社会监督虽然是一种非正式监督机制,但它使每一个对该组织关心或有疑问的人都可以对它进行检查、监督,一旦被发现问题,则会受到严格的处罚,相当于给了非营利组织一个强烈的自律激励。所以其操作成本低,实行有效,社会效益好,起到正式监督机制所不能替代的作用。




对我国非营利组织发展的一些启示

20世纪80年代以来,伴随着经济体制改革和政府职能转变,我国的非营利组织得到了迅速的发展。但是,由于特殊的社会背景和制度文化,转型期我国的非营利组织从总体来看,自主性和自治性都不够充分,官办色彩较浓,在资金来源、组织结构、管理体制、管理手段等方面都存在很大的缺陷和不足,严重制约了非营利组织的健康发展和功能发挥。国外非营利组织的发展为我们提供了一些启发和经验,值得我们在实践中结合自己的实际情况加以利用。
(一)营造一个适合的法律法规环境
国际经验表明,建立健全非营利组织的法律、法规体系,是促进非营利组织蓬勃发展的重要保障,也是有效管理非营利组织的有力措施。当前最为迫切的是,要在充分进行调查的基础上,根据新形势的要求,有针对性地修改完善已颁布的有关非营利组织管理的相关法规政策,立足社会主义初级阶段实际,根据发展我国非营利组织的需要,尽快制定颁布《中华人民共和国非营利组织法》,加强我国非营利组织管理。
(二)拓宽非营利部门筹资渠道
非营利部门的筹资在很大程度上取决于企业、公民的志愿性和社会经济发展水平。只有经济文化发展到一定水平,企业、公民才愿意捐资给非营利组织,因此,我国要加快非营利部门发展,最终还是依仗经济的进一步发展和社会主义公民意识的完善。非营利部门不以营利为目的,并不等于不可以营利,它应大力提供医疗、教育等事业的适当有偿服务,也该有自己的利润,只是其利润不能分配给组织里的个人,而应该属于组织,成为组织筹措资金的一部分,为完成组织的目标和使命而使用。另外,政府应对非营利组织的经营活动免税,以促进其发展。最后,非营利部门在相当程度上依赖政府的资助,非营利部门的自治性不应成为政府减少或拒绝资助的理由。
(三)理顺政府与非营利组织之间的关系
非营利组织应当明确自治、自立、自养的独立意识,明确其产生源于社会需要而不是政府需要,它是政府的“伙伴”而不是“代理”,它们之间是平等的法人关系。现阶段要做的是,优化“双重管理”体制,明确部门职责,形成合理分工。登记管理部门首先要把好准入关,严格审定非营利组织的章程和宗旨,建立健全各项管理制度;其次要加强对非营利组织年检、审计、财务、社会捐赠使用等方面的监督,严格审定非营利组织的营利使用。业务主管部门则应注重以下几个方面:强化预先审查,严格审定业务资质,确保非营利组织有能力开展活动;加强业务指导和沟通,引导非营利组织在政策制定和相互协调等方面充分发挥主动性、积极性和创造性,形成良好的互动;建立健全业务评估管理制度,促进业务管理专业化、规范化发展;加强与登记管理部门的沟通协调,形成联动管理机制。
(四)完善内外部监督机制
监督主体多元化,监管内容多样化,监管程序规范化,对非营利组织健康快速地发展有重要意义。首先,非营利组织要形成自我约束能力,建立健全自律机制。要强化章程约束机制,非营利组织的一切活动都要以章程为依据;要建立行为准则约束机制,维护非营利组织的社会信誉和地位;要加强内部管理,对内部财务收支、社会捐赠、服务收费使用等进行监督;强化自我评估意识和机制,建立详细的工作考核评估机制,树立社会形象,赢得社会信任和支持。其次,要不断完善社会监督机制。借鉴国际经验,培育一批专业评估机构,对非营利组织的活动进行评估,政府按照评估的结果,确定资助对象和标准;强化新闻媒体的舆论监督作用,规范非营利组织的行为;建立公众监督机制,允许和鼓励公民、特别是捐赠人对非营利组织的章程、组织机构、活动情况和财务管理等相关情况进行监督。

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