| 政府规制改革与我国邮政业发展 |
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可以看出,政企分开,放松规制,邮政商业化、自由化和邮政专营权弱化甚至取消是大势所趋。但是,在这一改革过程中,各国都遇到了邮政企业化经营和普遍服务之间的矛盾。虽然地理位置、自然环境、经济状况各不相同,但各国有个共识:邮政都要履行普遍服务职责,即“为本国领土上的所有用户以可以接受的价格提供达到规定质量的永久性邮政服务”。目前,我国的邮政普遍服务主要包括邮政经办的函件、包裹、盲人读物、机要通信、党报党刊发行、义务兵免费信函等。目前,中国邮政在实现普遍服务的过程中,担负着大量的亏损。1998年邮电分营之后,国家对邮政补贴的“8531”计划也在今年底结束。对普遍服务每年的亏损,中国邮政只能采用交叉补贴的办法,以速递、物流、邮政储蓄等有盈利的项目来支撑。但是,近些年来,随着电信和信息技术的高速发展, 邮政业务中信息传递的部分业务被大量替代,市场份额下降。从上个世纪80年代中期开始,国外实力雄厚的邮递类公司如美国联合包裹公司(UPS)、美国联邦快递公司(FDEX)、敦豪快件有限公司(DHL)、荷兰天地货运公司(TNT)等开始进入中国市场,同时,国内还涌现出近十万家民营快递企业。这些对邮政物品寄递类业务造成严重冲击,使得中国邮政营利性业务的市场份额不断缩小,运营陷入困境。在这种情况下,学者们主张通过强化邮政专营权来维持国家邮政的市场份额。而笔者认为,通过强化专营权的办法解决普遍服务问题是邮政改革的倒退。普遍服务作为一种国家职能,属于公用事业。公用事业应该由国家财政来承担。虽然通过对专营权的强化可以缓解中国邮政面临的困境,但是专营权扼杀了目前所形成的邮政市场的竞争结构,有悖于市场公平竞争的原则,不利于我国邮政业的发展,更不利于普遍服务问题的彻底解决。 对修改《邮政法》的认识和建议 邮政业放松规制,引入竞争,已经是大势所趋。今年7月20日,《邮政体制改革方案》在国务院常务会议上获原则性通过。邮政体制改革的基本思路是:实行政企分开,加强政府监管,完善市场机制,保障普遍服务和特殊服务,确保通信安全;重新组建国家邮政局,作为国家邮政监管机构;组建中国邮政集团公司,经营各类邮政业务;加快成立邮政储蓄银行,实现金融业务规范化经营。这种改革思路符合时代发展的要求,和世界各国邮政改革的趋势相吻合。 邮政改革方案的实施要有法律作保证。因此,《邮政法》的修订和修订完后新《邮政法》的尽快出台,是邮政改革能否顺利进行的基础。1987年的《邮政法》规定了邮政专营的范围,但是很不明确。随后《邮政法》进行了多次修订,但都没有付诸实施,重要的原因就是邮政专营权范围的界定引发了激烈的现实冲突。《邮政法》从今年4月起开始起草修改,今年11月的《邮政法》修改稿第五稿提出,“500克以下信件寄送由邮政专营”,此举引起了德国敦豪等四大国际快递和民营快递企业的普遍异议。今年1月,《邮政法》修改稿第七稿再次引发快递业的广泛争议。目前,该修改稿将于今年4月接受全国人大审议。《邮政法》第七稿第十条规定:“信件的寄递业务由邮政企业专营,但是国际信件的速递业务和单件重量在350克以上的国内信件速递业务除外。”也就是说,350克以下信件将归属邮政专营。目前我国有数十万家民营快递企业,有300多万名快递从业人员,承担了80%以上的同城快递服务和60%以上的跨省市快递服务,这些民营企业经营的大部分业务在法律通过后将成为非法。如果该修改稿获得通过,将对我国整个邮政市场产生巨大影响。 政企分开之后,邮政集团公司作为企业,和其他国内外邮政公司一样,以营利为目的,不应该再承担普遍服务的义务,也不能享有邮政专营的特权。国家邮政局作为政府机构应提供普遍服务,而普遍服务业务大都是非营利性的,其他企业不愿意做,这样,规定专营权就失去了意义。因此,笔者认为《邮政法》第七稿中关于邮政专营的相应条款必须加以修改,否则我国的邮政体制改革将无法顺利展开。 严格规制、政企合一的邮政经营体制,曾经对保证我国邮政服务的实现,保证国家的稳定和经济发展起到了重要的作用。但在新的形势下,这种管理体制受到了根本性挑战。目前,以交叉补贴形式保证普遍服务的中国邮政面临重大困境,在这种情况下,有人主张通过立法的形式强化邮政的专营权,以此来解决邮政面临的困境。这种方法不利于形成中国邮政市场的有效竞争,也不利于我国邮政普遍服务功能的实现。本文通过分析,认为邮政专营实际上是行政垄断,这种运营模式无法保证我国邮政业的快速发展,也不利于邮政普遍服务功能的实现。因此,放松规制,引入竞争是邮政业发展的必由之路。 本文的建议是,从邮政立法的角度,明确政企分开的管理体制,使邮政集团公司成为真正的企业。将普遍服务与竞争性业务分开,邮政集团公司作为国有企业从事竞争性业务,参与市场竞争,在市场竞争中和其他企业处于公平的地位,不再承担普遍服务功能;而普遍服务作为国家的公共服务职能,由邮政局直接承担,普遍服务的支出由国家财政负担。这样,政府管理部门可以处于超脱地位,客观公正的维护邮政市场的竞争环境,邮政企业在市场竞争中也可以获得良性发展。 参考文献: 1.顾联瑜.邮政专营权是实现普遍服务的前提.中国邮政第4期,2001 2.刘波.邮政专营并非行业垄断.中国邮政第8期,2001 3.周其仁.邮政专营无理可言.中国改革,第8期,2001 |
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