| 论中国制度变迁的方式 |
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二、渐进式的制度变迁 在由计划到市场的制度变迁过程中，目前世界上主要存在两种方式：一种是激进式的，如俄国和其他东欧国家；另一种是渐进式的，如中国。一个国家究竟选择哪一种方式，取决于改革的约束条件，因为它“界定了改革战略的选择空间”，“有关制度主体就只能从被限定了的选择空间出发，来确定改革战略”（注：苗壮：《制度变迁中的改革战略选择问题》，《经济研究》1992年第10期。）。这些约束条件主要包括改革的初始条件和改革成本。关于中国改革的初始条件，按照林毅夫等人的分析，主要是：经济结构严重扭曲和管理体制缺乏效率，而不是经济崩溃和政治危机，这就要求要进行坚决的改革，通过改革来改进经济结构和提高效率并使其成果迅速转化为收益，但并不需要采取俄国和其他东欧国家那样对旧体制一下子推倒重来的创世纪式的变革；改革前经济中存在着一定范围的市场作用，价格扭曲程度相对较低，相对小的价差使我们得以承受双轨制，并利用之实现价格体系的根本转变；旧体制下的分权传统和改革之初的财政包干，有利于实行分权化改革，调动地方的积极性；（注：林毅夫、蔡ｆǎｎｇ＠①、李周：《论中国经济改革的渐进式道路》，载盛洪主编：《中国的过渡经济学》，上海三联书店、上海人民出版社1994年版，第200～202页。）中国经济上的二元性，如乡村－城市二元性、组织上的二元性、地域上的二元性等，使中国不可能通过激进的改革一下子建立全国统一的大市场（注：华民著：《转型经济中的政府》，山西经济出版社1998年版，第17～18页。）。关于改革成本，樊纲把它分为两种：一种是“实施成本”，即搜寻、学习新制度安排、为改变制度而重新签约的成本；一种是“摩擦成本”，是因利益冲突而导致的损失。他提出，实施成本是改革激进程度的减函数，而摩擦成本则是改革激进程度的增函数。改革进程开始得越早，越是在旧体制下经济还没有彻底恶化的时候就开始改革进程，一个社会就越可能走上“渐进改革”道路。越是顽固地企图保留住已经被事实证明是无效率或不再是有效率的旧体制，把改革的事业一拖再拖，越容易走上“激进”的道路。（注：樊纲：《两种改革成本与两种改革方式》，《经济研究》1993年第1期。）中国的改革属于前一种情况，而俄国和其他东欧国家则属于后一种情况。正是这样的初始条件和改革成本的制约，使中国选择了一条渐进式的制度变迁道路。其主要特征表现在3个方面： 第一，从增量改革逐渐向存量改革过渡。所谓增量改革，是指“不从对资产存量的再配置入手，而着眼于在资产增量的配置上引入越来越多的市场机制”（注：林毅夫、蔡ｆǎｎｇ＠①、李周：《论中国经济改革的渐进式道路》，载盛洪主编：《中国的过渡经济学》，上海三联书店、上海人民出版社1994年版，第193页。），即从原有体制外探索引入市场机制解决资源的新路子。如国有企业或农民在完成了他们对政府承担的义务以后的产量增量部分，可以按照市场经济的规则进行安排，包括在定价、销售方式和收益分配方面的安排；允许在国有经济之旁发展非国有经济；允许一些新产品的自由定价；允许在计划分配体制之旁发展出自由市场；等等。增量改革在不触动原有体制的情况下尝试新的发展模式，一方面避免了因旧制度的惯性对新制度安排的排斥，另一方面由于在体制外不存在由既定制度规定的利益格局，一般没有改革的受损者，不会遭到反对（注：盛洪：《关于中国市场化改革的过渡过程的研究》，《经济研究》1996年第1期。）。更重要的是，随着增量改革的推进，市场力量日益增强，与体制增量相联系的利益主体的政治经济实力不断壮大，逐渐形成对体制存量的压力和吸引力。这些力量积累到一定程度，就可以对体制存量进行改革，从而实现由增量改革向存量改革的过渡。从90年代以来我国的改革进程中可以比较清晰地看到改革的这一逻辑进程，如从价格双轨制到绝大部分商品价格由市场调节，资源由计划配置到基本由市场配置，对国有企业的所有权改革，等等，都是对存量体制的根本改革，中国的制度变迁从传统体制外围逐渐向其内核推进。 第二，从局部改革逐渐到整体性推进。由于信息的不完全性，使改革领导者对制度变迁的完整过程和结果缺乏准确的洞察力，只能利用有限的信息作出判断，摸索前进，“摸着石头过河”。在变革之初，往往会选择一些条件比较好的地区来试验新制度安排，以尽快获得比较利益，并积累经验，使人们掌握有关新制度安排的知识，然后才予以推广。在我国，政府首先选择东南沿海地区作为战略重点，因为这些地区的地理位置优越、有较好的基础设施，人力资源也较有优势，商品经济历来比较发达，并且这些地区拥有大量的海外华侨，可以发挥血缘关系的优势，吸引海外投资。因此，在对外开放的过程中，中央政府除了直接投资外，对外商给予优惠政策，还给予这些地方的政府更多的自主权，允许他们大胆地进行试验，从而为这些地区的市场化创新创造了有利的条件。在试验成功的基础上，中央政府逐渐放开对其他地区的制度准入限制，全方位推进制度变迁。所以，我国的制度变迁呈现出由局部向整体的梯度推进格局，它大体上可以分为3个阶段：第一阶段是1978～1983年，宣布对广东、福建两省实行特殊政策，试办经济特区，先由深圳、珠海试点。第二阶段是1983～1988年，扩大汕头、厦门为特区范围，开放北起大连，南到北海的14个沿海城市。1985年又开放长江、珠江和闽南三个三角洲地区。1987年成立海南省，作为特区省。第三阶段是1988年至今，以明确东西部均衡发展为主要特征。1989年邓小平指出了东西结合的问题，1992年南巡时反复强调上海和沿江经济发展的重要性。1995年，中央指出要把战略重点转移到内地包括西部地区。特别是从1997年开始，随着东南亚金融危机的爆发和我国经济出现的不景气，中央提出了西部大开发的问题。至此，中央的区域政策逐步统一，缩小了地方政府制度内寻租的空间，实现地方之间协调和一致，使中国的市场化制度变迁进入整体性推进的阶段。 第三，先易后难的变迁进程。主要表现在：（注：华民著：《转型经济中的政府》，山西经济出版社1998年版，第28～31页。）(1)先农村后城市的改革顺序。中国农村是计划经济最薄弱的地方，国家虽然控制着土地的所有权，但无法控制其实际的使用权，国家的计划控制更多地停留在宏观层面；与城市相比，农民在计划体制下得到的利益要少得多，因而农民更欢迎市场新体制；更重要的是，农村的承包制改革几乎全部农村人口都受益，是一种“帕累托改进”，而越是接近“帕累托改进”的体制改革，所引起的利益摩擦和社会震动越小，也就越容易进行（注：樊纲：《论改革过程》，载盛洪主编：《中国的过渡经济学》，上海三联书店、上海人民出版社1994年版，第37页。）。而城市的改革则会触及到许多在传统体制下的既得利益者，改革的难度也就更大。(2)先放权让利后产权改革。在计划体制下，没有真正意义上的企业，只有作为生产单位的工厂。而从工厂制度到现代企业制度的变革不可能一蹴而就，因为市场环境的培育和企业家阶层的形成需要较长的时间。因此，必须先进行放权让利的改革，然后再进行企业产权改革。通过放权让利的改革，为企业产权改革创造了“辅导期”，或为企业进入市场创造了一个“适应期”，政府一方面可以有相当一段时间为企业创造外部的市场环境，另一方面，企业在政府的辅导下可以适当调整组织结构和产品结构，建立新的经营模式，并逐渐使企业领导人完成从“国家干部”到企业家的角色转变，以便顺利地进行产权改革，使企业走上市场。(3)先微观经济改革后宏观经济改革。一个完整的、有机的市场经济体制的建立是改革的最终结果，在改革的过程中，市场经济体制的基本制度要素不仅可以、而且必须是逐步甚至逐个引入的。这是因于微观经济的个别性与宏观经济的相对全面性，把微观经济改革置于优先的位置，更容易发生引致效应大于破坏效应的结果，从而减少制度变迁的社会代价，并通过知识的逐步积累而不断选择更有利的变革方案，以连续的制度响应而完成向市场经济体制的过渡。在20年的改革历程中，中国首先进行农村改革，然后依次是价格改革、城市工业企业改革以及相关的法律制度建设，这些都属于微观性质的改革。到90年代，才把建设市场经济体制作为中国改革的最终目标，明确地把宏观经济改革提上议事日程，并日益通过财政、金融、货币和对外贸易等手段从宏观上调控经济，实现了调控手段重点由微观到宏观的转变。 改革开放的20多年来，中国保持了经济的持续高速增长，顺利实现了前两步战略目标，计划经济体制逐渐向市场经济体制过渡。中国的成功奇迹归根到底是在政府的主导下实行了渐进式的改革战略，这种战略有着激进改革无可比拟的优越性：(1)减少制度变迁风险，使制度变迁平稳有序地推进。虽然世界上存在着比较成功的市场经济模式，以致一些西方学者非常推崇事先设计一个完美的变革蓝图，采用激进的改革方法在极短时间实现向市场经济的过渡，俄国和其他东欧国家的“休克疗法”就是一个典型的例子。但是，事实证明，这样的道路并不成功。这是因为，转型的国家虽然可以通过书本或其他传输渠道获得有关市场经济的知识，但并不能获得那些难以言传的、只能靠直接实践活动才能获得的知识。更何况，任何一种市场经济的模式都是在一个相对特定的条件下形成的，它不可能完全照搬到别国那里去。这种信息的不完全性决定了决策者几乎不可能事先设计出一个完美无缺的市场化方案，而一次性地迅速实现市场制度变迁。如果一开始就大规模地整体地对旧体制进行根本改造，其可行性和适应性都存在着很大的风险。此外，激进的改革会使新的制度安排与旧的制度结构产生不相适应而不能发挥作用。而中国渐进式的变迁，是先在局部地区和部门、原有体制旁边进行试验，在取得成效后，对其他领域产生了“教育和示范效应”与正的“收入效应”，（注：苗壮：《制度变迁中的改革战略选择问题》，《经济研究》1992年第10期。）才一步步把制度变迁引向深入。而且，新制度安排的时机、步骤、利弊和进程都在政府的把握范围内，保持了制度变迁的相对稳定和有效衔接，实现制度变迁的有序推进。(2)减少制度变迁的成本。激进式的制度变迁由于在极短的时间内就触及到传统的制度内核，因而会损害到较多的既得利益者，使社会的利益格局急剧分化，导致利益的不平衡，引发一系列新的矛盾；由于没有较好的变革积累，新制度的收益又存在一定的时滞，难以对失益者进行适当的补偿，因而会引起社会的动荡不安，增加制度变迁的成本。而渐进式的变迁则不同，它以局部的、试验性的方式进行改革，可以把试错的成本分散化，避免过大的失误。另外，渐进式变迁能够及时提供在哪些领域进行改革具有最大收益的信号，使制度产生自我强化的效果，沿着可以取得成效的方向推进，减少了制度变迁过程的实施成本。最后，渐进式的变迁有较好的试验积累，并随着经济实力的增强可以对制度推广所造成的失益者进行适当的补偿，从而减轻他们对变革的抵制，减少制度摩擦成本。 但是，渐进式制度变迁也存在一些弊端，主要是：由于各地利用市场机制的先后次序不同，导致地区之间的不平衡发展，形成制度变迁水平的区域性差异，并可能因此引起地区之间的摩擦，影响统一市场的形成；渐进改革所产生的良好的经济绩效可能会被人们当作反对较为激进的对传统体制深入改造的借口，从而延缓制度变迁的进程；利用局部改革和增量改革的成效对传统体制和失益者进行的补偿可能使旧体制能继续维持下去，而不需变革；改革的不配套使某些必要的改革措施滞后，出现调节机制上的真空；长期的双轨制也为寻租和腐败提供了便利的机会。因此，需要认真分析改革过程中出现的各种新情况、新矛盾，克服变革的阻力，抓住变革的时机，不断实施新的改革措施，最后进行总体推进和突破，才能实现对传统体制的根本变革。 |
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